RESUMO

Este artigo traz uma proposta de referencial teórico para análise da participação comunitária em projetos de desenvolvimento urbano, particularmente, projetos habitacionais.

Palavras-chaves: participação comunitária; habitação; avaliação.

A participação comunitária vem sendo defendida por diferentes governos como uma estratégia para enfrentar as mais diversas situações. No entanto, não existe um consenso claro sobre o significado da participação. A conotação ideológica que perpassa este conceito faz com que haja diversas e mesmo contraditórias interpretações sobre seus possíveis significados.

A participação pode se manifestar de diferentes formas: como pressão junto a instituições oficiais com o intuito de obter respostas para demandas localizadas; como consulta; como ação direta; como contribuição em dinheiro ou em mão de obra; como aumento da organização e da consciência política; como compartilhamento de responsabilidades ou de informações (Batley, 1983, p. 7).

Apesar da diversidade de interpretações, uma distinção importante pode ser feita entre aqueles que identificam participação como um meio e aqueles que a identificam como um fim.

Quando participação comunitária é interpretada como um meio, ela geralmente torna-se uma forma de mobilização que visa um determinado objetivo. Quando participação é identificada como um fim, o objetivo não é algo fixo e quantificável mas um processo cujo resultado é uma crescente e significativa participação no processo de desenvolvimento.[...] Na verdade, não é a avaliação da participação como um meio ou como um fim que importa, mas a identificação do processo através do qual participação como um meio revela a capacidade de se desenvolver em participação como um fim (Moser, 1989, p. 84).

Esta discussão inclui, portanto, um componente de “empowerment”, que em uma tradução livre, poderia ser entendido como aumento de poder. Inclui ainda um processo de tomada de decisão e as diversas instâncias do exercício do poder. No entanto, uma vez que a participação encontra-se sempre relacionada à alguma ação, sua avaliação deve estar estreitamente ligada aos canais através dos quais ela é implementada, aos objetivos alcançados, à forma como é definida e aos instrumentos através dos quais seus resultados podem ser mensurados.

A avaliação da participação comunitária em projetos habitacionais

Uma questão freqüentemente colocada na análise da participação comunitária diz respeito à mensuração de seus alcances e de sua intensidade. As organizações comunitárias variam na forma através da qual trabalham, no nível de mobilização que alcançam, nos objetivos que estabelecem e na sua capacidade de redistribuir oportunidades e recursos em favor dos grupos que elas representam. Devido à diversidade de práticas de participação comunitária, torna-se difícil defini-la, analisá-la e, mais ainda, avaliá-la. No entanto, o estabelecimento de um referencial teórico para esta análise é fundamental.

Paul (1987) realizou um estudo sobre a experiência do Banco Mundial em projetos nas áreas de habitação, saúde e nutrição e irrigação. Foi selecionada uma amostra de quarenta projetos que incluíam, de forma potencial, a possibilidade de participação comunitária. Nem todos os projetos, no entanto, incorporaram a participação comunitária em suas estratégias e nem todos aqueles que a adotaram obtiveram resultados totalmente satisfatórios. Para os propósitos desse estudo, Paul propôs um referencial teórico cujo foco se voltou para os objetivos, a intensidade e os instrumentos da participação comunitária e para a inter-relação entre estes componentes. É este referencial que apresentaremos a seguir.

De acordo com este autor, participação comunitária pode ser vista como um processo que serve a um ou mais dos seguintes objetivos:

a) Empowerment: em uma tradução livre, a palavra traz o significado de aumento de poder, ou, em uma tradução literal, seria “empoderamento”. O alcance deste objetivo leva a uma distribuição eqüitativa de poder e a um alto nível de consciência e de força política. A participação comunitária seria, desta forma, um meio de habilitar pessoas a iniciar ações baseadas em sua própria iniciativa e organização e, assim, influenciar os processos e os resultados do desenvolvimento.

b) Capacity building: seria a capacidade de implementação ou gerenciamento de um projeto. Este objetivo inclui o compartilhamento de tarefas relacionadas à administração do projeto, através da assunção de responsabilidades operacionais, como, por exemplo, seu monitoramento ou sua sustentação.

c) Eficácia: a participação comunitária pode ainda resultar em um aumento da eficácia do projeto, ou seja, quando o envolvimento dos usuários contribui para um projeto mais adequado, um projeto no qual os serviços propostos correspondem e atendem as necessidades dos usuários.

d) Eficiência: ocorre quando a participação comunitária é utilizada para facilitar o fluxo do projeto através da promoção de consenso, da busca de cooperação e interação entre os usuários e entre eles e as instituições responsáveis, com a finalidade de reduzir atrasos, minimizar custos e manter metas e prazos estabelecidos.

e) Compartilhamento de custos: dá-se quando a participação comunitária significa que os usuários deverão contribuir com dinheiro ou mão de obra ou assumir a manutenção do projeto, visando o barateamento de seu custo.

Estes objetivos podem sobrepor-se em situações reais, uma vez que a participação comunitária pode ser utilizada para o alcance de um ou de todos eles. Um objetivo como empowerment incorpora necessariamente alguns dos outros. Já a busca da eficiência não leva necessariamente a uma situação de empowerment. Os objetivos relacionam-se a outras dimensões de um projeto tais como intensidade e instrumentos.

Intensidade pode ser definida, um tanto vagamente, como os níveis de envolvimento dos usuários em um projeto particular ou em uma particular etapa de um projeto. Podem ser identificados quatro níveis de intensidade, em ordem crescente: compartilhamento de informação, consulta, tomada de decisão e iniciativa de ação. Eles podem variar de acordo com a natureza e o desenho do projeto e conforme as características dos usuários.

Instrumentos são aqui entendidos como agentes cujas funções têm por finalidade promover a organização e a manutenção da participação comunitária. Estes agentes podem ser agrupados em três categorias: trabalhadores da instituição responsável pelo projeto, trabalhadores comunitários e grupos de usuários.

A análise dos objetivos e dos resultados da participação comunitária traz à tona a questão da possibilidade dela promover ou não a transferência de poder e alcançar melhorias reais nas condições de vida dos usuários envolvidos. De acordo com Hall (1988) muitos são os obstáculos para o alcance da participação e alguns limites podem ser identificados e relacionados a aspectos operacionais ou estruturais.

Aqueles que compreendem a participação comunitária apenas como meio para facilitar o fluxo de um projeto ao longo de linhas previamente estabelecidas, tendem a superestimar os limites operacionais demonstrando uma percepção essencialmente instrumental ou mecânica de participação. Aqueles que defendem que a verdadeira participação contempla o compartilhamento do poder e a tomada de decisões enfatizam os limites sócio-políticos ou estruturais. Estes obstáculos incluem um sistema desigual de posse de terra, uma distribuição desigual de renda e a prevalência de interesses que perpetuam as desigualdades sociais.

Tem-se, portanto, que a participação comunitária pode sempre apresentar, ainda que potencialmente, dimensões que vão além do acesso a benefícios materiais e do alcance de objetivos imediatos. Uma abordagem não dicotômica entre meios e fins e a ênfase na participação comunitária em todas as fases do ciclo de um determinado projeto pode direcioná-la para a consecução de objetivos cada vez mais amplos e mais complexos.

This essay outlines a theoretical framework on which community participation analysis in urban development projects can be based, particularly, the housing ones.

Key-words: community participation, housing, evaluation.

BATLEY, R. Participating in Urban Projects: meanings and possibilities. In: MOSER,C. (Ed.). Evaluating Community Participation in Urban Development Projects. Development Planning Unit Working Paper, London, n. 14, p. 7-11, 1983.

HALL, A. Community Participation and Development Policy: a sociological perspective. In:

HALL, A.; MIDGLEY, J. (Eds.) Development Policies: sociological perspectives. Manchester : Manchester University Press, 1988.

MOSER, C. Community Participation in Urban Projects in the Third World. Progress in Planning, Oxford : Pergamon Press, 1989. v. 32, pte. 2.

PAUL, S. Community Participation in Development Projects - The World Bank Experience. World Bank Discussion Paper, Washington, n. 6, 1987.