RESUMO

O presente artigo pretende demonstrar o desempenho do investimento público na Assistência Social através da análise do balanço geral da Prefeitura do Município de Londrina no período de 1994 a 1999. 

Palavras-chaves: Política de Assistência Social, Descentralização Político-Administrativa, Investimento Público, Papel do Estado e Controle Social.

A Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, aprovada em 1993, veio propor mudanças significativas na forma da condução da Política Pública da Assistência Social, entendida como direito do cidadão, prevendo o acesso igualitário e a universalização do atendimento. 

Ao Estado compete atender as diferentes demandas que se apresentam e gerenciar com eficiência no campo do desenvolvimento social

Um Estado inteligente na área social não é um Estado mínimo, nem ausente nem de ações pontuais. mas um Estado com uma "política de Estado", não de partidos, e sim de educação, saúde, nutrição, cultura, orientado para superar as graves iniqüidades promotor da sociedade civil, com um papel sinergizante permanente (Kliksberg. 1998:48).

Diretrizes são estabelecidas pela LOAS, como forma de organização do sistema da assistência social, através da descentralização político-administrativa, da participação da população por meio de organizações representativas e da primazia da responsabilidade do Estado na condução da política para a área.

Tal sistema prevê uma estrutura para o seu funcionamento composta por instância deliberativa, de negociação , de controle social, executiva pública/privada e de financiamento.

Um dos elementos imprescindíveis para a consolidação da Política de Assistência Social é o recurso orçamentário previsto e a execução orçamentária que poderá evidenciar o grau de investimento[1], de priorização para a implantação ou implementação de projetos sociais.

O orçamento é a previsão antecipada e planejada dos investimentos do fundo público que necessita de respaldo legal para a sua aplicação, prevendo objetivos, metas, prioridades, decidindo o que se quer alcançar, quais as estratégias, quando e para qual público-alvo.

Nem sempre o que é orçamento previsto e aprovado por lei é o que será orçamento executado. A sua execução dependerá de diversos fatores: a maior ou menor arrecadação do município, a priorização do governo local, a conjuntura política da época, a organização dos movimentos sociais, dentre outros fatores.

O orçamento passa a ser peça fundamental para a avaliação da priorização estabelecida por um governo, da seriedade com que vê a área da Assistência Social, e até do projeto de sociedade que prevê uma administração municipal.

Se de um lado é um instrumento técnico imprescindível, é também político, na medida em que pode sofrer alterações conforme a realidade e a necessidade, é um instrumento que não deve ser engessado, mas deve preservar os princípios da dinamicidade que envolve o planejamento.

Nesse sentido, é objeto deste trabalho discutir o desempenho do investimento público na Política da Assistência Social no município de Londrina no período de 1994 a 1999[2]

Cabe ressaltar que a análise de uma política pública não se restringe à leitura do orçamento, mas não podemos deixar de considerar que esta aponta aspectos fundamentais como: os investimentos financeiros para a área, as prioridades estabelecidas, a ética da descentralização proposta, entre outros. Aliados a esses aspectos somam-se ao processo de análise a questão da participação e do controle social, o acesso ao atendimento aos usuários e a qualidade dos serviços.

Para nós, assistentes sociais, a questão do controle social está mais próxima do nosso cotidiano, das nossas reflexões e debates, na medida em que consideramos imprescindível a transparência dos gastos públicos e a participação da sociedade civil organizada no planejamento, decisão, acompanhamento, execução e avaliação de qualquer política pública. O financiamento porém, apesar de sua relevância, fica longe de nosso conhecimento. Conhecê-lo significa mergulhar num mar de números, tantos quantos são destinados aos investimentos para a área da Assistência Social 

Como metodologia, foi realizada pesquisa documental nos moldes de estudo de caso, onde a leitura orçamentária foi efetuada através do balanço geral da Prefeitura Municipal de Londrina dos anos de 1994 a 1999, especificamente da Secretaria Municipal de Ação Social-SMAS, Fundo Municipal da Assistência Social-FMAS e Fundo Municipal do Direito da Criança e Adolescente-FMDCA.

Cada volume do balanço geral conta com aproximadamente 500 folhas, totalizando 3.000 folhas analisadas. 

Os dados foram organizados a partir de um levantamento do balanço geral anual, sendo coletadas informações sobre o total do orçamento previsto e do executado e a diferença entre ambos, perfazendo o total de 152 quadros com diversos dados, o que nos permitiu conhecer como foram os investimentos públicos na área da Assistência Social[3]

Ao adentrarmos este universo numérico percebemos quão grande é a dificuldade com que qualquer cidadão leigo no assunto se depararia se tentasse interpretar o gasto do fundo público. A máquina estatal é um emaranhado de burocracia com seus mecanismos e "segredos". Apesar dos dados estarem disponíveis, é difícil a tarefa, é grande o desafio de concretizar o direito cidadão de exercer o controle social.

Uma das dificuldades encontradas foi a não-padronização, a não uniformização dos itens e a forma de elaboração da peça orçamentária e conseqüentemente do balanço geral. Outra dificuldade, foi a falta de detalhamento do registro da execução do orçamento. Os gastos efetuados por atividades são genéricos (projetos em execução), e há erros no balanço que dificultaram a análise comparativa ano a ano e a própria transparência das informações.

O detalhado levantamento realizado foi agrupado por temáticas cuja intenção é demonstrar: os investimentos do Poder Público municipal na prestação de serviços na área da Assistência Social; a participação financeira das várias esferas de governo (municipal, estadual e federal); os recursos destinados aos serviços não-governamentais; e os investimentos nos fundos municipais (de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente).

O Poder Público Municipal e o Investimento nos Serviços de Assistência Social Pública.

A lei é clara quando estabelece a primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência Social.

Para tanto, cabe a ele a viabilização de meios necessários para concretização dos direitos que a legislação preconiza. Deve garantir sua efetivação através de um conjunto articulado de ações que objetive o financiamento da política , a estrutura de gestão e a execução dos serviços e da participação social.

Conforme o gráfico 01 apresentado abaixo, podemos perceber qual foi o orçamento executado pela SMAS em relação ao orçamento geral da Prefeitura do Município de Londrina. 

Gráfico 01 - Orçamento executado pela SMAS comparado ao executado pelo Poder Público municipal (administração direta e indireta).

Nota-se que o orçamento executado destinado às ações de prestação de serviços públicos aos usuários da Assistência Social mantiveram-se praticamente no mesmo patamar, com pequenas oscilações, no período de 1994 a 1997, entre 3,01% e 3,69%. No período de 1997 a 1999 sofreu um decréscimo significativo, chegando ao índice de 1,43% de execução financeira.

Diante de índices tão pequenos destinados à área, nos perguntamos: como o Estado pretende responder às demandas sociais?

Tais investimentos, ou melhor falta de investimentos, podem indicar a inoperância e a ineficiência do Poder Público diante desta situação, ficando na contramão das necessidades da população que aumenta a cada dia com os problemas sociais. Constatamos que o desempenho do Estado segue em escala descendente, enquanto a demanda cresce a galope em escala ascendente.

Diante disso, fica cada vez mais distante a garantia da universalização dos direitos sociais e a igualdade de direitos no acesso ao atendimento.

A partir desta primeira constatação, percebemos ainda que, na execução orçamentária da Secretaria Municipal de Ação Social, houve um aumento gradativo durante os anos de 1994 a 1996 de 61,11% para 76,71%, período correspondente a uma gestão municipal democrático popular e uma queda bastante acentuada no período de 1997 a 1999 de 62,73% para 43,63%, período correspondente a outra administração municipal que sempre teve suas características marcadas pelo populismo e clientelismo, que agia de modo não- conforme com a política estabelecida, mas de acordo com a conjuntura do momento, de maneira seletiva e pontual. Este dado que associa a linha de governo ao investimento social reforça a idéia de que o orçamento é resultado de ação técnica e política.

Um outro fato a ser levado em consideração que também pode ter interferido nas grandes oscilações é a viabilização do funcionamento dos FMAS e FMDCA que passaram a alocar recursos financeiros destinados às entidades assistenciais, que até então provinham da Secretaria Municipal Ação Social.

A julgar pelo investimento público, o município de Londrina ainda possui inúmeros desafios a enfrentar e um longo caminho a percorrer na garantia da Assistência Social como direito de cidadania, pois esta ainda é marcada pelo caráter seletivo e de atendimento às situações emergenciais e pontuais.Esta ética deve ser transformada radicalmente para que possamos superar as diferentes formas de exclusão social e à garantia de padrões de cidadania e qualidade de vida" (Raichelis 1998a:12).

Na perspectiva tradicional das ações que vêm sendo executadas, percebemos quão longe esta Política está do seu ideal, pois  

Normalmente, são as áreas de política econômica dos Estados que tomam as decisões de fundo sobre temas de grande impacto social e aí comunicam, simplesmente, às áreas sociais, as quais têm uma participação organizacional muito limitada nos processos de tomada de decisões" (Kliksberg 1998: 56). 

Este enfoque vem reforçar a manutenção da situação de exclusão social. Temos que ter políticas sociais que levem em conta a complexidade dos programas desta área, que considerem os níveis de pobreza, e que respondam a alguns princípios fundamentais como o da eqüidade, da intersetorialidade e da integralização. 

Comparativo do Investimento Público das Três Esferas de Governo.

A descentralização político administrativa pode ser interpretada e conduzida de diferentes maneiras, 

"dentro de um leque que abriga desde a efetiva democratização das políticas públicas, com ampla responsabilização do Estado e participação da sociedade, até as propostas dos que advogam a retirada do Estado e a privatização dos serviços públicos.(Rachelis 1998a:29). 

Há entendimentos que pressupõem ainda a partilha de poder entre as várias esferas na redistribuição de responsabilidades de decisão política, de planejamento, execução e financiamento. 

Gráfico 02 - Orçamento executado através do recurso próprio, do Estado e da União.

O orçamento municipal durante os anos de 94 a 99 sempre foi elaborado prevendo o financiamento para a área da Assistência Social através das três fontes, ou seja, de recursos próprios do município, do Estado e da União. Percebemos que o repasse efetivo no decorrer desse período foi em grande parte, do poder público municipal, executando-se no mínimo 81,69% do previsto e no máximo 96,l6%. Em contrapartida, o repasse efetivo do Estado não ultrapassou o percentual de 16,46% e da União de 7,21%.

A descentralização que presenciamos não é aquela em que se partilha o poder, levando-se em consideração a especificidade de cada local para a definição de políticas de atendimento para a área, mas sim, aquela que apresenta uma desresponsabilização das esferas, estadual e federal à esfera municipal. Não se dividem as responsabilidades financeiras da Política de Assistência Social, ficando o município com o ônus de arcar praticamente na integralidade com os recursos para a execução dos serviços nesta área.

A autonomia municipal também não é respeitada na medida em que os programas estabelecidos pela instância estadual e federal não levam em conta a demanda e a realidade municipal. 

"A descentralização que se tenta hoje implementar deseja transferir encargos e ao mesmo tempo, co-responsabilizar a sociedade civil na gestão pública. Ou seja, ele deseja não apenas "aliviar" as instâncias centrais de governo ("desresponsabilizá-las" e desonerá-las em nome da eficiência, da eficácia e da efetividade) mas também envolver a sociedade civil - com toda a sua complexidade associativa e com todos os seus interesses"(Nogueira 1997:08).

O grande envolvimento da sociedade civil no enfrentamento das questões no campo social também foi alvo de análise do presente estudo, o que pode ser constatado na próxima temática.  

O Recurso Público e as Organizações Não-Governamentais.

A participação da sociedade civil nas ações da Assistência Social deve estar alinhada sob a ética do direito, da qualidade dos serviços, do acesso dos usuários, como integrantes de uma política pública. Nessa condição, as Organizações Não-Governamentais-ONGS podem viabilizar a publicização e imprimir transparência nas ações, permitindo o controle social.

Gráfico 03 - Orçamento executado por transferências às ONGS através da SMAS, do FMAS e do FMDCA .

Esta forte presença da sociedade civil no enfrentamento da questão social em Londrina, que atualmente conta com 116 entidades assistenciais prestando 120 serviços, aponta para uma contradição: se de um lado é primazia da responsabilidade do Estado a condução da Política de Assistência Social, por outro, verificamos no gráfico acima um aumento de repasse de recursos financeiros às ONGS, chegando ao ano de 1999 a valores acima dos destinados à execução dos serviços públicos de assistência social.

Não estamos avaliando que os recursos repassados às entidades sociais sejam além das necessidades, pois o aumento nos valores é importante para qualificar e expandir o atendimento ao usuário dos serviços. Por outro lado, consideramos que os investimentos na execução dos serviços públicos devem ser priorizados para que o Estado cumpra a sua função social.

Em face dos dados apresentados preocupa-nos a tendência à refilantropização, a transferência da responsabilidade do Estado para a sociedade civil quanto às respostas no campo social.

"Hoje, apesar do sistema de Seguridade Social, com suas respectivas políticas, continuar funcionando em quase todas as partes do mundo, é evidente que ele vem sofrendo sensíveis reorientações conceituais e programáticas, guiadas pela ideologia neoliberal/neoconservadora. E isso não para enfrentar, de forma mais eficiente, novas demandas e problemas sociais - treinamento, proteção ao meio ambiente, lazer, aumento da população idosa, movimento migratório, exclusão social, desemprego, precarização do trabalho etc. -, mas para melhor desincumbir o Estado de responsabilidade perante estas e antigas demandas e necessidades - saúde, educação, moradia etc. Por trás desta tendência está a imposição de uma nova divisão internacional do trabalho, determinada pelo atual processo de globalização e desregulação da economia, o que vem requerendo outra divisão de responsabilidades entre Estado, mercado e sociedade, no que tange à proteção social" ( Pereira 1998:64).

Uma Nova Estrutura de Financiamento.

A Constituição de 1988 e a LOAS desencadearam mudanças no processo de financiamento da Política de Assistência Social, definindo instrumentos para a formulação, gestão e controle através da participação da sociedade civil organizada.

Nesse sentido os Conselhos exercem um papel fundamental, como órgãos compostos paritariamente, deliberadores da Política de Assistência Social nas diversas instâncias de governo, decidindo até as formas do financiamento das ações para a área. É, portanto, controlador da aplicação dos recursos do fundo público.

Para a concretização do papel técnico-político pressupõe-se o respeito ao princípio da autonomia, à democracia, à divisão de poder, à participação ativa da população e ao caráter contínuo e permanente da execução de uma política pública. 

Na contramão do processo decisório dos Conselhos, ainda nos deparamos com verbas oriundas de emendas parlamentares, destinadas especificamente a determinadas ONGS, que vêm das três esferas governamentais.

Esta situação dificulta o papel deliberativo dos conselhos, bem como o poder de gerenciamento dos recursos alocados nos respectivos fundos. É notório o desrespeito de outras esferas e de outros poderes (legislativo) em assegurar o cumprimento das atribuições do Conselho, utilizando-se de artifícios de repasse que fogem ao seu controle, inviabilizando a própria descentralização participativa.

O convívio com esta prática tradicional dificulta aos Conselhos exercerem o seu papel de órgãos fiscalizadores, planejadores, deliberadores, de acompanhamento da execução orçamentária dos fundos, bem como, da Política de Assistência Social, na medida em que são alocados nos fundos os recursos para atender apenas os serviços não-governamentais ou de convênio com o Estado e/ou União e não de todas as ações na área da Assistência Social (governamental e não governamental).

Conclusão.

A árdua tarefa de adentrar o universo dos números do balanço geral do município fez com que nos apropriássemos de um novo conhecimento que apesar da sua complexidade, nos possibilitou compreender esse balanço como de fundamental importância. Compreendemos também que a categoria profissional se proponha a encarar cada vez mais tais desafios. Isso significou sair do discurso superficial e mecanicista do Estado Neoliberal, ir a fonte e efetivamente verificar o seu desempenho na área social.

A análise do investimento público na Política da Assistência Social ora apresentada desvenda os "segredos" numéricos, cheio de ambigüidades e contradições apontando para o recuo do Estado, o que contribui para reforçar a fragmentação das demandas sociais e a deterioração dos serviços.

A retração do Estado com a falta de investimentos pode ter consequências desastrosas na vida das pessoas alvo desta política, causando estragos irreversíveis e irreparáveis para os "cidadãos" que deixaram de ser atendidos.

É preciso adotar as políticas sociais compatíveis com a ordem sob a égide da democracia e da cidadania. Para tanto é necessário avançarmos para a universalização dos direitos, qualificação e eqüidade dos serviços na construção da inclusão social.

O estudo ora apresentado nos instrumentaliza com maior fundamentação técnica e política, o que nos dá autoridade para subsidiar o técnico tanto em sua atuação direta com o público, como na coordenação e gerenciamento de serviços e ainda no planejamento de Políticas Sociais.

Além disso, surge para nós, profissionais, uma nova questão: até que ponto a legislação assegura, sem deixar lacunas e brechas, a concretização de uma Política Pública de Assistência Social universal?

O desafio está posto para que possamos contribuir para o avanço da democracia, da participação social e da "consolidação de uma política de certezas e seguranças para a população"(Raichelis 1998a:16).  

NOTAS

[1] O investimento: neste artigo faz-se referência a qualquer tipo de financiamento para o fundo público, independente do tipo de receita ou despesa. Já, sob a ética orçamentária significa alocação de recursos somente em equipamentos e construções.

[2] Foi estabelecido o ano de 1994, devido ao fato do orçamento próprio da SMAS ocorrer a partir deste ano. Em 1993, a respectiva secretaria funcionou utilizando-se dos recursos orçamentários da Secretaria de Saúde e Promoção Social - Departamento de Serviço Social. O ano de 1999 foi utilizado como parâmetro final por ele já estar concluído.

[3] Além dos dados apresentados constituíram objeto deste estudo os investimentos do fundo público nos diferentes segmentos previstos pela LOAS (criança e adolescente, idosos, pessoa portadora de necessidades especiais e enfrentamento à pobreza), os recursos gastos por projetos, valores advindos de emendas do Poder Legislativo, que compuseram um levantamento minucioso os quais estão à disposição para análises posteriores destes e de outros pesquisadores.

The article below intends to show the development of public investment in social work by using the analysis of general balance sheet of Londrina city hall from 1994 to 1999.

Key-words: social work Policy, Administration and Policy Non-Centralized, Public Investment, State Participation and Social Control.

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