INTRODUÇÃO

A Assistência Social brasileira fez seu trajeto adaptando-se aos contextos político-ideológicos do país. Até a década de 1920 prevaleceu a perspectiva de assistência preventiva prestada por instituições assistenciais em sua maioria de cunho católico. A partir da crise mundial do capitalismo, o Estado reposicionou-se frente à sociedade, passando a assumir responsabilidades pelas condições de vida da população, sendo que a assistência se revestiu de maior racionalidade, através da introdução de serviços sociais, sem perder, no entanto, sua característica de benefício ou benevolência, só que agora do Estado.

A partir da década de 1940, a Assistência Social passou por uma evolução, quando foi assumida como uma modalidade de execução das políticas sociais pelo Estado brasileiro. Na década de 1950, adquiriu nova amplitude no discurso governamental, abrangendo a prestação de serviços sociais básicos, como por exemplo, os programas de desenvolvimento comunitário, de alfabetização de adultos, formação de mão-de-obra e formação social. Nas décadas de 1960 e 1970, as políticas sociais foram ampliadas, mas sem significar uma melhoria na qualidade de vida para a população. Todavia, apesar da ampliação dos serviços públicos de Assistência Social, as práticas nessa área eram setorizadas e fragmentadas e os recursos pulverizados entre execução governamental e rede filantrópica.

Na década de 1980, com a promulgação da nova Constituição, denominada de “Cidadã”, a Assistência Social, adquiriu o caráter de política pública, através da integração desta juntamente com a Saúde e a Previdência ao conjunto da Seguridade Social. A Constituição de 1988 marcou a passagem do modelo político de um “Estado Assistencial” para um modelo de “Estado de Direito”. Contudo, havia ainda um longo caminho a trilhar, com a alternância de avanços e retrocessos.

Até a década de 1990, a Assistência Social possuía ainda um caráter compensatório que atuava na produção e reprodução das desigualdades sociais e não vinha cumprindo sua tarefa histórica de emancipação, ruptura da subalternidade e o enfrentamento da pobreza, reduzindo-se a uma prática. Apesar desse cenário, as mobilizações da sociedade civil pressionavam para a construção da política pública da Assistência Social e garantia do seu financiamento.

Estava colocada a oportunidade da ruptura com o assistencialismo. Nesse contexto, dada a urgência de regulamentar os artigos 203 e 204 da Constituição de 1988, passou a ser discutida a Lei Orgânica da Assistência Social. Assim, ao final do ano de 1993, como resultado de muitas lutas de movimentos sociais, trabalhadores e intelectuais, foi aprovada a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS – Lei nº 8.742 de 07 de dezembro de 1993.

Dessa forma, a atual concepção da Assistência Social, enquanto política pública, de direito do cidadão e dever do Estado, é produto das mudanças desencadeadas pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) - Lei 8.742/1993.

A organização da política de Assistência Social prevê um sistema descentralizado, com o comando único das ações e a participação da sociedade civil. A consolidação dessa política descentralizada e participativa depende em grande parte da organização e participação da sociedade civil e, por outro lado, exige empenho das forças democratizantes do país.

A concepção de Assistência Social imbuída na Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, ao longo de doze anos, tem colocado essa política à luz do espaço público, tendo como pontos de pauta a superação de programas focalistas, a oposição à idéia do clientelismo e assistencialismo, a descentralização, sobretudo na esfera municipal, a participação e a democratização.

A organização do órgão gestor da Assistência Social e sua inclusão no organograma das estruturas de governo constituiu-se num determinante para que a Assistência Social adquirisse caráter de política pública de responsabilidade do Estado e viabilizou o comando único da política em cada nível de governo.

As unidades gestoras da Assistência Social devem estar adequadas ao reordenamento institucional nas três esferas de governo, executando e gerenciando essa política. Para isso precisam dispor de capacidade técnica e gerencial com infra-estrutura de recursos humanos, físicos, financeiros e materiais adequados.

O gestor desta política deve ser um agente técnico e político, ou seja, um articulador competente para negociar com os diversos atores envolvidos no processo descentralizado e participativo.

As perspectivas atuais da política de Assistência Social acenam para a construção do Sistema Único de Assistência Social, de modo que as ações na área sejam organizadas de forma descentralizada, participativa e democrática, numa estrutura integrada nacionalmente e, ao mesmo tempo, captando as diferenças regionais e locais, reforçando o enfoque no território enquanto espaço de vida.

Enquanto ente federativo a quem compete em primeira instância a execução da política de Assistência Social, é no município que as ações que efetivam essa política ganham maior visibilidade.

Com relação às competências da unidade gestora no nível municipal pode se afirmar que está previsto o estabelecimento de uma nova relação entre governo e sociedade civil, assumindo este órgão o papel de estimulador da democratização, transparência e cidadania.

A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO DE LONDRINA - PR

Londrina, situada na região norte do Paraná foi criada em 1934, sendo atualmente a segunda maior cidade do Estado e a terceira do sul do país. A cidade tem sua história marcada pelo ritmo acelerado de desenvolvimento. Foi projetada para ter no máximo 30.000 habitantes e devido a esse desenvolvimento acelerado, conta hoje, de acordo com estimativa do Instituto Brasileiro e Estatística (IBGE) de 2003, com 467.334 habitantes (LONDRINA, 2003b).

A ampliação do contingente populacional provocou o agravamento dos problemas sociais da cidade. Os dados do IBGE de 1991 demonstram que mais da metade da população de Londrina sobrevivia com renda de até três salários mínimos mensais.

A Política de Assistência Social no Município de Londrina [2]teve sua trajetória pautada nos caminhos percorridos por esta política no restante do país. A maior parte das ações executadas na área da Assistência Social era feita pelas organizações de caráter filantrópico. A participação pública nesta área no município era realizada com o objetivo de enfrentar questões emergenciais esporádicas.

Concomitante à consolidação do trabalho assistencial de caráter filantrópico, voluntário e assistencialista teve início a história da Assistência Social pública, sendo que em 1948 foi criado o Departamento de Educação Pública e Assistência Social que se constituiu o primeiro órgão executor da Assistência Social. Entretanto, tal Departamento dava maior ênfase à área educacional.

A partir das diretrizes do governo federal, somente em 1973, através de ampla reforma administrativa, foi criada a Secretaria de Saúde Coletiva e Promoção Social.

Em Londrina, até 1993, a execução de serviços assistenciais era atrelada às áreas de Saúde e Educação.

Através de uma luta de aproximadamente treze anos, que contou com a mobilização de assistentes sociais da Prefeitura do Município de Londrina, entidades da categoria e Universidade Estadual de Londrina, a legislação sobre a organização da Assistência Social em Londrina foi promulgada em 26 de dezembro de 1991, através da Lei nº 4.910, que criou a Secretaria Municipal de Ação Social (SMAS) como estrutura formal dentro do poder público, sendo pioneira no Estado do Paraná.

Apesar da Lei, a SMAS de Londrina só foi implantada em 1993 sob a égide de um governo democrático popular e comprometido com as causas sociais (LOPES, 1999).

De um modo geral, pode-se afirmar que no município de Londrina - PR, a Assistência Social foi estruturada enquanto política, no período da gestão de 1993 a 1996. Entre os anos de 1997 a 2000 houve estagnação das ações e um retrocesso político na condução da Assistência Social. O período da gestão de 2001 a 2004 veio retomar e ampliar as ações, contribuindo para a efetivação da Assistência Social enquanto direito do cidadão.

No período de 2001-2004 assumiu a gestão do município um governo democrático - popular e a Assistência Social passou a ser gerenciada sob a ótica do direito constitucional e da primazia do Estado na condução de ações contínuas na área assistencial, desde o financiamento, gestão e controle. Percebe-se, no decorrer deste período, uma modificação das práticas e do processo de gestão que acabam por propiciar a consolidação da Assistência Social enquanto uma política pública no município.

As ações delineadas e desempenhadas por essa gestão na área da Assistência Social enfatizaram a descentralização dos serviços, a democratização das decisões, com amplo respeito às deliberações dos conselhos municipais e a participação do usuário.

Para proceder à análise da política de Assistência Social no município de Londrina optou-se pela pesquisa de caráter qualitativo realizada através de análise documental e entrevista semi-estruturadas junto aos gestores da política no município.

A pesquisa documental contemplou:

•  O Plano Plurianual de Assistência Social de Londrina de 1998 a 2001;

•  O Plano Plurianual de Assistência Social de Londrina de 2002 a 2005;

•  Os Planos Municipais de Assistência Social de Londrina de 2001, 2002, 2003 e 2004;

•  Os Relatórios Anuais de Gestão de 2001, 2002, 2003 e 2004.

As entrevistas foram realizadas com os gestores da política de Assistência Social no município de Londrina - PR que respondiam à época pelas assessorias, diretorias e gerências da Secretaria Municipal de Assistência Social.

A opção por este universo da pesquisa levou em consideração a importância desses sujeitos na gestão da política de Assistência Social, uma vez que são eles os responsáveis pela implementação das estratégias técnico/políticas definidas pelo órgão gestor da Política de Assistência Social no município.

Considerando que eram dez o número de assessores, diretores e gerentes, definiu-se como critério entrevistar aqueles que já atuavam na Secretaria Municipal de Assistência Social antes do início dessa gestão, ou seja, antes de 2001, obtendo assim um total de oito entrevistados [3] o que equivale a 80% do total desses gestores da política de Assistência Social do município.

Antes de ser desenvolvida a pesquisa propriamente dita, foi realizado um pré-teste com uma das entrevistadas, objetivando avaliar o nível de compreensão das perguntas e detectar possíveis deformações a partir das respostas dadas. Após a realização do pré-teste foram feitas algumas adequações ao roteiro das entrevistas.

Todas as entrevistadas foram solícitas e participaram da pesquisa contribuindo com sua opinião.

As entrevistas foram realizadas no período de 20/12/2004 a 28/12/2004, sendo todas pré-agendadas e com duração média de 30 a 45 minutos. Para garantir a fidedignidade dos dados, foi utilizado como instrumento o gravador.

O roteiro das entrevistas foi elaborado com oito questões abertas que se seguem:

1) Como você avalia a gestão 2001-2004 da Secretaria Municipal de Assistência Social - SMAS?

2)  Qual seria a principal marca desta gestão em relação às anteriores, desde 1993, quando foi implantada a Secretaria Municipal de Assistência Social - SMAS? Houve avanços?

3)  Como você avalia a Secretaria Municipal de Assistência Social - SMAS no período 2001-2004 em termos de:

•  Estrutura física;

•  Estrutura de planejamento (administrativo e orçamento);

•  Estrutura de projetos/serviços;

•  Recursos humanos;

•  Processo de gestão;

•  Relação com o Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS.

4) Quais as diretrizes e princípios da LOAS prioritários para efetivação de uma política de Assistência Social no âmbito da gestão local/municipal?

5)  Como você entende que a Secretaria Municipal de Assistência Social - SMAS trabalhou os princípios e diretrizes da LOAS e da Política Nacional de Assistência Social no período 2001-2004?

6)  Neste sentido, se houve avanços na efetivação da LOAS neste período:

•  Quais foram os avanços?

•  A que você atribui estes avanços?

•  O que você define como os três aspectos determinantes dos avanços ocorridos na Secretaria Municipal de Assistência Social - SMAS na gestão 2001-2004?

7)  O que ainda é necessário que seja feito para a consolidação da política de Assistência Social no município?

8)  Considerando a conjuntura atual (nacional e local) quais são suas expectativas e/ou propostas para a gestão da política de Assistência Social no âmbito municipal?

No momento do agendamento das entrevistas, assim como antes de seu início, visando obter informações precisas e sinceras, as entrevistadas foram esclarecidas sobre os objetivos da pesquisa e a importância de sua opinião. Foi também foi oferecida a garantia de sigilo pessoal e disponibilidade para esclarecimento de dúvidas que porventura surgissem.

Na análise de dados, primeiramente foi realizada a apreciação documental e na seqüência procedeu-se a uma leitura preliminar de todas as entrevistas transcritas, destacando os aspectos significativos de cada uma. Em seguida, foi feita uma leitura comparativa entre as entrevistas buscando destacar dados comuns e também elementos diferenciadores, já que se trata de uma pesquisa qualitativa.

Cada questão foi analisada à luz de referenciais teóricos, considerando aspectos comuns ou particulares, no entanto, significativos. Dessa forma, tentou-se esboçar a opinião dos gestores da política de Assistência Social no município acerca dos avanços e da consolidação dessa política no órgão gestor do município de Londrina - PR, citando também as dificuldades, críticas e sugestões relatadas pelas entrevistadas.

Com base nos dados analisados, pode-se afirmar que os seguintes fatores, entre outros, foram fundamentais para a consolidação da política de Assistência Social no município de Londrina, no período 2001-2004: descentralização dos serviços, autonomia financeira, parceria com a sociedade civil e com o Conselho Municipal de Assistência Social, articulação com outras políticas e ampliação de quadro de pessoal. Igualmente contribuíram o processo de gestão, o perfil da gestora (qualidades gerenciais), a capacidade da gestora e da equipe de gerenciar recursos, o perfil e compromisso da equipe do órgão gestor, o processo de capacitação dos técnicos, o envolvimento dos técnicos na elaboração dos planos, a aproximação e redimensionamento das relações das entidades prestadoras de serviços com o gestor, além do ambiente político favorável e do referendo do prefeito às decisões.

Estes fatores estão articulados no que se reconhece como a diretriz principal de consolidação da política de Assistência Social no Município de Londrina e que foi ganhando consistência, a partir da análise do conjunto das falas das entrevistadas, que é a construção/implantação de um sistema descentralizado e participativo da política de Assistência Social a partir da LOAS.

A diretriz da descentralização participativa como estratégia político-administrativa para a construção de uma política de Assistência Social, ficou evidente num primeiro momento a partir da constância e quantidade de vezes em que as palavras descentralização e participação foram citadas nas entrevistas. O termo na maioria das vezes foi usado mais enfaticamente para abordar a descentralização física e territorial e a organização regionalizada no processo de gestão dos programas. Mas não é a persistência no termo, da maneira como foi utilizado, que permitiu identificar a diretriz citada, mas outros elementos recorrentes nos relatos quando descreveram os avanços e as principais marcas da administração.

Partindo desses elementos em torno da diretriz teórico-metodológica da descentralização participativa, a análise dos dados foi organizada em três grandes eixos: a democratização da Política de Assistência Social, fortalecendo a participação do conselho e a participação popular; o processo de estruturação da área da Assistência Social com a formação de seu aparato institucional e de capacidade técnica; e a consolidação da política pública de Assistência Social.

Tanto os documentos analisados quanto às respostas e dados das entrevistas são unânimes na constatação de que houve avanços na política de Assistência Social no âmbito do órgão gestor do município de Londrina – PR no período 2001 a 2004.

As declarações das entrevistadas demonstraram que as ações desempenhadas pelo órgão gestor do município de Londrina – PR contribuíram para a efetivação da Assistência Social enquanto direito do cidadão.

Na pesquisa ficou evidente que durante o período analisado, houve, por parte do órgão gestor municipal da política de Assistência Social, o cumprimento à diretriz da LOAS que estabelece a descentralização político-administrativa com comando único das ações.

Com relação à segunda diretriz estabelecida pela LOAS, que trata da participação da população, comprovou-se que houve incentivo, mas que essa participação ainda acontece de forma limitada, havendo necessidade de se investir maciçamente nos próximos anos para a conquista dessa participação de forma efetiva.

O estudo permitiu ainda afirmar que houve por parte do órgão gestor municipal também o cumprimento da terceira diretriz estabelecida pela LOAS que fala da primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de Assistência Social.

Outra constatação do estudo é de que a profissionalização da política e a dimensão política de um grupo profissional constituíram o diferencial e, em boa parte, permitiram os avanços da política de Assistência Social no município de Londrina durante o período analisado.

CONCLUSÃO

De um modo geral, pode-se afirmar que algumas estratégias adotadas permitiram concluir que, no período avaliado, houve a consolidação da Política de Assistência Social no município de Londrina -PR. Entre essas estratégias destacam-se: a concepção de política pública; o eixo da descentralização; a participação; o processo de gestão democrática; o suporte legal; a estrutura técnica administrativa; o papel dos conselhos; a articulação política; a formação da equipe (técnico política); a capacitação da equipe; o preparo do grupo gestor para a tarefa (capacidade técnico política); a habilidade política do gestor; e a profissionalização da política.

Sob esse prisma, conclui-se que essas estratégias constituem–se elementos fundamentais e indispensáveis na trajetória de consolidação de uma política pública em âmbito local.

Outra importante conclusão que a análise permitiu é sobre a necessidade, para a implementação do SUAS, de uma estrutura básica nos parâmetros encontrados no município de Londrina – PR, uma vez que dificilmente os municípios consigam implementar tal proposta sem um padrão mínimo de estrutura. É necessário, então, que haja o reconhecimento da Assistência Social enquanto uma política pública, que se construa a estrutura técnica administrativa do órgão gestor da política de Assistência Social, além do respeito e condução da descentralização com perspectivas à democratização e à participação.

Além dessas conclusões, ao longo do estudo realizado, percebeu-se que o componente político das decisões constituiu suporte indispensável à efetividade das ações. É importante ressaltar que um dos grandes desafios para uma administração democrática consiste em promover uma reforma administrativa e político-institucional que rompa com práticas fragmentadas, construindo um sistema público de serviços que descentralize ações e crie canais de participação da população para o controle social. E para isso exige-se o desenvolvimento de uma cultura do gestor público em todos os níveis.

Nesse aspecto, Bento (2003), afirma que para que iniciativas de participação popular e controle social na administração pública possam traduzir-se em democratização, é imprescindível que os cidadãos sejam chamados a participar como tais, isto é, como cidadãos e não como clientes ou representantes de interesses corporativos.

No curso da pesquisa, percebeu-se a necessidade de investimento em canais de participação efetiva na gestão pública e, aqui, vale ressaltar a participação política. É imperativo atentar, nesse processo, para a necessidade de solucionar os limites da participação cidadã, criando estímulos para os indivíduos exercerem a participação social, buscando novos rumos e perseguindo mudanças profundas da cultura política.

As reflexões realizadas no estudo evidenciaram outros aspectos que precisam ser considerados, uma vez que constituem desafios para que a política de Assistência Social possa continuar a ser conduzida sob a ótica do direito constitucional e da primazia do Estado na condução de ações contínuas na área, desde o financiamento, gestão e controle.

Um desses desafios, e pode-se dizer um dos maiores, é a implementação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, de forma que os serviços se reestruturem de acordo com os eixos estruturantes descritos na Política Nacional de Assistência Social e apresentados no decorrer deste trabalho.

Tendo em vista o próprio SUAS, outro grande desafio que se coloca é a maior integração entre os serviços socioassistenciais e destes com as políticas intersetoriais, além da incorporação da perspectiva da territorialização. Nesse sentido, ressalta-se a necessidade da implantação de um modelo de geo-referenciamento por território. Além disso, faz-se imperativo a construção de ações em redes e a criação de cadastros unificados como mecanismos públicos e democráticos de regulação e controle social. E também, torna-se imprescindível realizar o mapeamento do público alvo da Assistência Social, assim como assegurar mecanismos de transparência que permitam o controle e a participação social.

E por fim, um outro desafio refere-se à ampliação dos espaços de participação da população, conforme já descrito, para que essa seja eficaz e, ao mesmo tempo, a politização dos novos sujeitos que se incorporaram à equipe no decorrer do processo.

Para finalizar, não se poderia deixar de citar o argumento de Yazbek (2004) sobre o fato das políticas sociais e, em especial a Assistência Social, apresentarem limites e constrangimentos muito claros em razão das desigualdades, da pobreza, das exclusões e da subalternidade a que o povo brasileiro é submetido. O que merece destaque é o argumento de que sem ultrapassar esses limites, apesar dessas políticas expandirem direitos sociais e possibilitarem a interlocução entre a esfera governamental e a sociedade civil, esperar que apenas delas resultem melhorias no bem-estar dos usuários é ilusório e ineficaz.

Constata-se que é necessário mais. É mandatório romper com a visão fragmentada das políticas sociais e articular às demais políticas públicas. É imprescindível trabalhar na perspectiva de políticas públicas inclusivas. Enfim, é necessário enfrentar as raízes do problema, que reside justamente na distribuição desigual de renda. E mais que isso, é fundamental reconstruir vínculos sociais, ampliar a proteção e as seguranças sociais e re-significar as ações já desenvolvidas. É imperativo buscar a concretização dos direitos sociais, construir a participação política, acreditar na construção de uma sociedade mais igualitária e fortalecer no seio da sociedade brasileira o compromisso ético e político com a humanidade.

Para findar é preciso também:

[...] nos concentrarmos naquilo que é mais importante do nosso trabalho – agregar à luta pela sobrevivência material a luta pela liberdade, pelo poder de fazer política, de fazer a história e se fazer nela. Mas para tanto é mister que muitos se articulem nestes propósitos [...] A construção do caminho novo desta política está ao alcance de todos aqueles que confiam na sua força de fazer e modificar a história. (RIZOTTI, 2005, p. 4).

 

BIBLIOGRAFIA