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INTRODUÇÃO

A criação de mecanismos institucionais de participação popular no processo de formulação e implementação de políticas sociais públicas foi uma conquista importante da sociedade civil no processo de construção da democracia no Brasil, cujos frutos aparecem tanto na Constituição Federal de 1988, como nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Esse processo aponta para um possível rompimento com a forma emergencial, fragmentada e descontínua que caracterizou ao longo do tempo as políticas públicas em nossa sociedade.

Tais características têm uma relação histórica significativa com a ausência de controle social na sua definição e execução, através de mecanismos capazes de limitar o predomínio dos interesses particulares, corporativos e eleitoreiros sobre o interesse público. Entre estes mecanismos institucionais de participação popular, os Conselhos Municipais podem constituir uma garantia desta participação no processo decisório das políticas públicas. Sua existência abre possibilidade de tornar públicas as articulações, interesses e disputas, antes restritas aos gabinetes dos governantes, assim como apontam para uma maior transparência no uso dos recursos públicos, pela sua função fiscalizadora.

No processo de descentralização e municipalização das políticas públicas no Brasil, a existência de Conselhos e Fundos aparecem como uma das condições impostas para que os municípios recebam recursos do governo federal ou estadual para o financiamento das políticas sociais. Desta forma, uma parcela considerável dos municípios do país tem implantado Conselhos Municipais nas mais diferentes áreas. Entretanto, a renovação legal e institucional no processo de formulação e implementação de políticas públicas, não tem sido acompanhada da renovação das práticas políticas e da efetiva democratização da “coisa” pública. Por outro lado, constata-se a existência de uma sociedade civil pouco mobilizada, na qual, mesmo os setores organizados, parecem ainda não ter reconhecido a importância dos conselhos enquanto mecanismo de controle social da sociedade civil.

Acreditando ser os Conselhos Gestores espaços de ampliação e conquista dos direitos sociais, estes se apresentam como novas possibilidades que necessitam serem apropriadas, decifradas, e compreendidas por diversos profissionais que lidam com a garantia dos direitos, dentre eles o Assistente Social.

Gomes (2000) ao se referir aos conselhos os considera como condutos de participação social e ressalta que os mesmos tornam-se espaços privilegiados de realização do trabalho social comprometido com as lutas sociais.

Os Assistentes Sociais compõe Conselhos de políticas e de defesa de direitos, seja na condição de gestor, trabalhador, prestador de serviço, pesquisadores/assessor ou, ainda que mais raramente, como usuário. Sua presença é maior nos Conselhos de assistência social, de saúde, de direitos e tutelares da criança e do adolescente e nos direitos do idoso e portadores de deficiência. Os assistentes sociais participam também de conselhos locais de habitação, de comunidade (penitenciária), da mulher, de política urbana, de transporte e de colegiados de orçamento participativo. (GOMES, 2000, P.168).

Ponderando a qualificação profissional dos Assistentes Sociais, concorda-se com Gomes (2000) quando este indica os Conselhos como espaços privilegiados para realização dos compromissos contidos no projeto ético político da profissão.

Os dilemas da gestão local são múltiplos, sobretudo aqueles presentes na prática política das forças sociais, que dispõem a construir uma “nova sociedade”, isto é: os problemas surgidos na implementação de novos critérios de gestão das políticas sociais públicas, tradicionalmente a serviço dos grupos hegemônicos locais e em detrimento dos interesses de grandes contingentes da população residente no município (BARBOSA & RAMOS, 2002).

A possibilidade de alteração do status quo vigente gera, por si só, elementos de controvérsias e instabilidade. A proposta de reversão da direção social das políticas públicas traz à tona conflitos e antagonismos, constituindo-se em verdadeiros obstáculos à sua efetivação, além da resistência dos próprios atores políticos e da máquina administrativa, acomodados à inércia (BARBOSA & RAMOS, 2002).

Ramos (2002), acredita que os conselhos locais podem se constituir num espaço público de formulação e controle de política pública, com o objetivo de inverter a lógica dominante, ou seja, de dirigir política pública em conformidade com o interesse das forças sociais vinculadas ao conjunto da população, adotando novos critérios de eficácia societal. Essa proposta de participação “semi-direta” na gestão pública, ou seja, a “intitucionalização da participação” aqui entendida como mecanismos formalmente criados pelo governo municipal que inserem a participação da população na gestão de políticas pública – Conselhos Gestores -, tem sido entendidos como uma estratégia para a consolidação da cidadania do Brasil. Entretanto, não são poucos os limites e dificuldades enfrentadas por esses organismos para consolidação de uma gestão democrática.

Partindo-se desse contexto reforçado pela minha experiência profissional 2 dentro desses espaços contraditórios e na busca do aprimoramento necessário é que se pauta a grande questão que motivou a realização deste estudo: quais os fatores que possibilitam ou limitam a efetivação de uma gestão pública participativa da política de assistência social no município de Rolândia?

A emergência dos conselhos sinaliza uma ruptura com o arcabouço jurídico e institucional vigente até a Constituição de 1988. Suas inovações expressam pelo menos duas dimensões: uma técnico-normativa e outra relativa à ampliação da democracia. Essa nova proposta permite, pelo menos potencialmente, a superação de desigualdades regionais e uma compreensão mais global da política, permitindo uma atuação mais consistente na definição de diretrizes de políticas que caminhem no sentido da equidade e efetividade.

Acreditava-se que com a possibilidade da sociedade civil estar mais próxima do Estado seria possível o exercício efetivo do controle social, principalmente com a democratização na definição da alocação dos recursos públicos. Com o surgimento de mecanismos de participação seria conquistada a visibilidade das ações estatais – fato tão sonhado - deixando de lado as “negociações politiqueiras” feitas nos gabinetes, práticas esta tão comum no Brasil. Esperava-se ainda, que a participação tivesse um efeito direto sobre os próprios atores que participavam, atuando, assim, como fator educacional na promoção da cidadania (Tagiba, 2002).

Trata-se portanto de um estudo de caso de caráter exploratório que teve como foco a trajetória do Conselho Municipal de Assistência Social do município de Rolândia, numa iniciativa de buscar subsídios para a compreensão da problemática que envolve a efetiva gestão participativa. Considero que uma reflexão sistemática sobre a incorporação dessa “insitucionalidade democrática e participativa” contribui firmemente para a possibilidade de aperfeiçoamento das práticas e de modelos administrativos capazes de possibilitar um melhor desempenho das instituições políticas.

Delimitou-se o período para fazer o recorte temporal: do ano de 1995, - quando foi criado o Conselho Municipal de Rolândia/CMAS – até 2003 data da gestão vigente.

Devido ao caráter qualitativo do estudo foi realizado um levantamento de dados junto a documentos específicos referentes ao Conselho (Atas das Conferências, Planos Municipais, Orçamento Municipal, Atas de Reuniões, Leis, Regimento e outros que se fizerem necessários) a fim de compreender de maneira mais clara a complexidade dos principais fatos políticos ocorridos e também os eventos vinculados às experiências sob estudo.

O referencial teórico

Alguns eixos de análise foram elencados visando a construção do suporte teórico necessário, embora não esgotável, ao nosso estudo.

A compreensão do contexto sócio-historico e político na década de 80/90 são utilizados como subsídio inicial ao nosso estudo, pois a forma como o Estado brasileiro foi conduzido nesse período propiciou segundo Boquero (2001) a socialização de valores de distanciamento e apatia nas relações políticas. Assim é nos estudos de Boquero (2001), Barreira (1997), Soares (2001), Costa (1998) e Nogueira (1998) que vou me pautar.

Complementar a esse contexto remete-se as questões relacionadas à Seguridade social e a descentralização das políticas sociais e ao poder local, já que a implantação dos Conselhos Gestores está diretamente relacionada ao novo reordenamento institucional garantido na Constituição de 1988. Essa análise será esclarecida através de estudos realizados por Arretche, Garcia, Soares, Motta, Nogueira, Lima e Stein. Esses autores trazem para atualidade reflexões que demonstram como o Estado brasileiro iniciou e desenvolveu na década de 90 a descentralização das políticas públicas. Através de análises das possibilidades e limites encontrados nesse processo, é possível compreender as contradições decorrentes e as conseqüências vivenciadas pelos municípios brasileiros.

A participação social e sua institucionalização é outro eixo que elegemos, pois os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem experiências de inovação institucional que acenam para a ampliação dos espaços de deliberação pública, uma vez que são estruturas jurídicos-constitucionais de caráter permanente. Com representação paritária entre Estado e sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a política. Portanto, mais do que expressão e mecanismos de mobilização social, os conselhos apontam para uma nova forma de atuação, pela capacidade de colocar tópicos na agenda pública, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de políticas e direitos, através de uma institucionalidade híbrida, composta de representantes do governo e da sociedade civil.

Como canais de participação coletiva (não considerando como os únicos espaços de participação popular), os Conselhos proporcionam uma nova relação política entre governo e cidadão. Representam nas palavras de Raichelles (2000), “espaços de construção de processo de interlocução permanente”.

Esses espaços de interlocução para Raichellis (2000) são essenciais, pois proporcionam condições possíveis de propor alternativas de políticas públicas, provocar debates essenciais para consolidação da democracia e exercício da cidadania, estabelece mecanismos de negociação e pactuação, criam possibilidades de desvendar a lógica burocrata estatal e possibilita o controle social das ações e deliberações dos governantes.

As reflexões sobre participação social estão pautadas nos estudos de Wanderley, Teixeira, Paz, Tagiba e Gohn.

Por último recorremos as pesquisas de autores como Dagnino, Telles, Grau, Raichellis, na busca de definir “espaço público” e compreender os limites existentes entre público e privado. Essa compreensão dá o suporte teórico para analisar como os Conselhos estão inseridos nessa discussão e se podemos considera-los como novos espaços públicos. Os Conselhos, segundo Raichellis (2000) são espaços que estão sendo construídos pela ação coletiva de inúmeros sujeitos sociais, especialmente no âmbito dos municípios, que buscam a ampliação e o fortalecimento do poder local. Dessa forma, podem ser considerados como uma conquista da sociedade civil organizada.

As possibilidades e limites da gestão participativa

Ao longo do estudo, pode-se observar que a implementação desta nova institucionalidade política, os conselhos gestores, possibilitou a ampliação do campo de debate e da participação entre o governo federal e os governos estaduais e municipais, no processo de descentralização das políticas sociais durante os anos de 1990. Com isso, foi possível reduzir as tradicionais formas de controle burocrático de uso de recursos públicos. Entretanto, tal ampliação da participação não se deu sem tensões: por um lado o governo federal, reformava o Estado levando à frente a implantação de um modelo de gestão de política pública tendo como pilares a descentralização, a participação e a ampliação dos direitos sociais; de outro, no âmbito, principalmente dos governos estaduais e municipais, muitos governantes tentam reproduzir as tradicionais práticas políticas clientelistas e assistencialistas, agindo contra a idéia de direitos e cidadania.

Porém, percebe-se que a ampliação da participação deve ser estudada com cuidado, pois, apesar da abertura potencial de canais institucionais de participação social nas políticas públicas, a participação efetiva é muito diferenciada, em função da área da política pública considerada e do Estado ou município da federação. Pois, pode-se considerar que a ampliação da participação não necessariamente altera os antigos valores do favor e da caridade implícita na tradicional forma de distribuição de recursos públicos na área de assistência social. A ampliação da participação, sem um debate sobre o interesse público, ou sobre os princípios de cidadania implícito nos valores da LOAS, pode tornar a participação apenas um reprodutor de valores tradicionais, com novos atores e novas institucionalidades.

Considera-se que, apesar dos oitos anos de existência do CMAS de Rolândia, o tempo transcorrido é pouco para resultados sedimentados. Entretanto, os obstáculos encontrados na prática para efetivação do potencial de emancipação do conselho sinalizam que, para ser as ações efetivas, requer uma sociedade civil organizada, capaz de exercer influencia sobre o sistema político e sobre as burocracias públicas, fortalecendo a dimensão associativa da cidadania. Além disso, a performance do CMAS tem uma ligação intrínseca com a qualidade do governo municipal, e com a questão dos recursos controlados pelos agentes – tempo, organização, informação, capacidade técnica, autonomia, entre outros.

Outro ponto importante a se destacar é que, para atender os princípios preconizados na LOAS e portanto viabilizar a democratização da gestão pública da política de assistência social, é necessário considerar a questão gerencial, ou seja, a existência de mecanismos que favoreçam a coordenação e a articulação as ações. Os pressupostos legais formulados e institucionalizados pelas LOAS são modernos e necessitam para sua implementação de instrumentos gerenciais adequados e eficazes, sendo necessária uma infra-estrutura tecnológica para a geração de informação e de capacitação de recursos humanos para absorver as novas exigências.

A gestão participativa que se propõe está intimamente relacionada a um Estado mais aberto à dinâmica social, mais democrático e mais competentemente aparelhado para auxiliar as comunidades a se autogovernarem – “um Estado que seja um parâmetro de sentido para os interesses, um recurso ético-político de fortalecimento e de organização da sociedade civil” (NOGUEIRA, 2003, p. 121).

Para tanto o CMAS necessita compreender que a gestão participativa opera além do formal e do burocrático: buscando através de iniciativa e criatividade a produção de resultados efetivos, ou seja, resultados que não se limitem ao administrativo e que estejam, portanto, abertos à transformação social necessária no município. Segundo Nogueira (2003), trata-se de uma ação técnico política que busca não apenas “corrigir” políticas equivocadas, mas buscar a modernização da máquina pública, desenvolvimento social e principalmente a emancipação dos cidadãos.

A possibilidade do CMAS constituir-se num espaço público de interlocução de interesses entre o poder público e os representantes da sociedade civil organizada, a fim de influir na formulação da agenda pública do setor e no controle da execução das ações do governo, ainda é limitada. O poder de decidir sobre uma política pública, como visto, encontra-se diretamente relacionado à ampliação da cidadania e à configuração do Estado, fato ainda em construção no município de Rolândia.

Embora o CMAS se constitua um lugar de exercício democrático e de avanços na implementação da política municipal, não consegue construir dimensões fundamentais como: a superaração dos problemas organizacionais, a capacidade de realizar articulações, principalmente em relação ao planejamento governamental; o conhecimento quanto ao funcionamento da máquina estatal, a falta de informações sobre o processo de elaboração das políticas do governo e as dificuldades de propor iniciativas de monitoramento de políticas públicas. Sem estes fundamentos, o CMAS esta se desqualificando e fragilizando seu poder.

Tem-se que considerar que os conselhos, instituídos como canais de exercício do controle social da política municipal de assistência social, sofre inflexões conjunturais. Há que se destacar que esses espaços não são os únicos de exercício democrático no país, porém acredita-se serem os mais qualificados na condução e nos encaminhamentos da gestão participativa da política de assistência social.

No processo de formação e desenvolvimento do CMAS, percebe-se a existência do favorecimento da participação dos grupos melhor organizados e já atuantes. Estes representam setores mais articulados, enquanto que os grupos que mais precisam da atenção do Poder público são precisamente os que menos participam.

Já em relação aos representantes governamentais, é necessário retomar a questão de representatividade junto ao chefe do poder executivo, para que, no ato da nomeação, escolha pessoas que realmente tenham autonomia e interesse em cumprir essa representatividade dentro das necessidades e responsabilidades que a função exige, e não simplesmente cumprir uma exigência legal, sem demonstrar qualquer compromisso com a função que exerce.

No CMAS, o limite da participação também está associado ao envolvimento de grupos socialmente heterogêneos, no próprio processo decisório. Isto, por sua vez requer a capacidade de alterar o curso de ação estabelecida pelo governo municipal, na medida em que a gestão da PMAS é uma atividade conduzida pelo Poder Público, sendo assim, é muito importante garantir a autonomia dos representantes da sociedade civil que participam do processo. Caso contrário, é grande o risco de manipulação ou de se ter a presença de representantes da sociedade civil apenas para legitimar ou referendar decisões já tomadas pelo gestor.

Com isso, o CMAS está se transformando em campo de representação, ao invés de campo de participação, transformando-se num espaço a mais de negociação de interesses corporativos por mais recursos públicos.

Os conselheiros necessitam compreender que o CMAS constitui-se num microespaço de rico exercício democrático, de aprendizado e realizações num território institucional, político e de poder, em que os compromissos e interesses públicos são cotidianamente testados. Configura-se em um espaço de construção de parceria externas e internas voltadas para a operacionalização de uma gestão pública democrática.

Portanto, a aprendizagem requerida para o exercício eficaz da democracia na gestão da política de assistência social, deve contemplar, sobretudo, a capacidade de negociar e de conviver com a diversidade, tanto por parte dos cidadãos em geral, como dos técnicos e dirigentes, em particular.

Percebe-se que pelo menos dois desafios identificados, para se avançar na construção de um novo modelo de gestão no município de Rolândia. Em primeiro lugar, a tensão gerada pela coexistência entre uma cultura centralizadora e normativa e uma cultura descentralizadora.

Na prática, tanto a redefinição de papéis quanto a participação carecem de uma maior apropriação pelos atores sócio-políticos envolvidos, uma vez que, estas mudanças exigem que sejam alteradas as relações de poder internas do governo, assim como as relações do poder local.

O outro desafio a ser enfrentado nessa construção é a dificuldade de se trabalhar com instituições com práticas assistencialistas tradicionais. Estas práticas, ainda que não devessem se opor, são de responsabilidade de diferentes grupos dentro da CMAS o que gera diferentes níveis de apropriação e de envolvimento.

Estes fatores, que na prática se somam e se reforçam, mantêm a redistribuição dos recursos nas mãos do governo. Este, por seu lado, para além de uma instância consultivo-burocrática, a fim de atender exigências legais, requer o funcionamento do CMAS para favorecer a adesão e dar visibilidade social às suas ações e também para legitimar o discurso de “governo participativo”.

Por fim, pensamos que a institucionalização da participação favorece à maioridade da sociedade civil organizada, mas que para alcançar essa maioridade eles precisam se habilitar. Esta habilitação, no caso em estudo, vai além da necessidade da capacitação técnica dos atores sociais envolvidos, pois, concordando também com Carvalho (1995), cada um dos atores envolvidos nos Conselhos “traz para dentro desses organismos, além de seus interesses específicos, todo um conjunto de representações a respeito dos demais atores e a respeito do próprio Estado, a partir inclusive de sua experiência ” (Carvalho, 1995:27, grifos nosso). Neste sentido, levando-se em conta a trajetória do Conselho Municipal de Assistência Social de Rolândia, verifica-se a necessidade de mudanças num nível mais profundo, no nível da cultura política e associativa desses atores, para que se tornem atores ativos em defesa da política municipal de assistência social como direito de cidadania e pressionem por uma efetiva participação na tomada de decisões e no controle desta política no município.

A democracia participativa somente pode produzir bons frutos se dispuser de cidadãos e de associações com disposição política para experimentar dinâmicas decisionais coletivas e cooperativas, isto é, “destinadas não a promover destruições recíprocas, mas a compor unidades da diversidade” (NOGUEIRA, 2003, p. 164).

A democracia participativa é um projeto que requer descontruções de posturas e ideologias, seja por parte do governo que hegemoniza o Estado, seja por parte da sociedade civil que dever ser considerada na sua heterogeneidade.

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NOTAS

[1] Dissertação defendida em julho de 2004, no Programa de pós graduação do departamento de Serviço Social da UEL/Londrina – Mestrado em serviço social e política Social, sob orientação da professora Doutora Vera Lucia Tieko Suguihiro.

[2] Nos meus seis anos de funcionária pública, lotada na Secretaria de Ação Social da Prefeitura do município de Rolândia, participei ativamente na implantação e condução de vários conselhos gestores - atuei diretamente na secretaria executiva no Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS (durante duas gestões), outros como o Conselho Municipal de Saúde - CMS, Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA, Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiências – CMDPPD, Conselho Municipal do Trabalho – CMT e Conselho Municipal Anti-drogas – COMAD, participei como membro titular ou suplente onde assessorava tecnicamente os trabalhos realizados pelos mesmos. Entretanto, muitos desafios foram vivenciados nesse período, desafios repletos de contradições (de um lado uma obrigação legal conquistada com muita luta, de outra uma dificuldade extrema de consolidação de um espaço democrático), de manipulações, articulações, de uma relação de poder conflituosa, e tantas outras questões presenciadas no cotidiano de trabalho, é que percebi a necessidade de realizar um estudo sobre o tema. Nesta época tive a oportunidade de acompanhar a efetivação desta nova forma de conduzir as políticas públicas no município e embora representando o poder público dentro destes conselhos, pude verificar como é difícil o relacionamento entre Estado e sociedade civil principalmente quando se refere a uma gestão partilhada.

 

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