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INTRODUÇÃO

O Plano Municipal de Assistência Social constitui-se em importante instrumento democrático para os municípios no sentido de diagnosticar, planejar e indicar ações que, de fato, contribuam para efetivação da política de Assistência Social como direito do cidadão e dever do Estado e para as quais cabem investimentos em recursos públicos.

Em sendo assim, torna-se fundamental que, no momento de sua elaboração, os dados sejam, de fato, os mais próximos possíveis da realidade utilizando-se, para tal, o diagnóstico social do município.

O presente estudo traz apontamentos acerca do tipo de informações constantes do Plano Municipal. Este plano é o principal instrumento que o Estado tem utilizado para a proposição de ações na Política de Assistência Social, com o intuito de reverter os indicadores de vulnerabilidade social das famílias brasileiras, como objetivo proposto para a VII Conferência Estadual de Assistência Social, dentro do plano maior de combate à pobreza, nos moldes do Sistema Único de Assistência Social - SUAS.

Este artigo apresenta-se desenvolvido em três partes. Na primeira parte, contextualizamos a Política de Assistência Social no Brasil sob a ótica da democracia e da descentralização. A seguir, apresentamos uma discussão baseada em um dos eixos estruturantes do SUAS, ou seja, o da “descentralização político- administrativa” na qual o Conselho, o Plano e o Fundo de Assistência Social aparecem como elementos fundamentais na gestão da Política Pública de Assistência Social. A segunda parte consiste na apresentação dos resultados da pesquisa obtidos junto aos municípios de pequeno porte pertencentes ao escritório regional da Secretaria de Estado do Trabalho e Promoção Social - SETP, localizada em Ivaiporã.  Por fim, trazemos as considerações finais mais relevantes que apontam para a necessidade da Política de Assistência Social se configurar, de fato, como um direito social assegurado pelo poder público a todo cidadão que dela necessitar garantindo, por meio de instrumentos democráticos eficazes, a reversão da pobreza no país.

1.                   A DEMOCRACIA E A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL PÓS-88

A redefinição da Política de Assistência Social como política pública, teve seu grande marco com a Constituição Federal - CF de 1988. A Política de Assistência Social foi incluída no tripé da Seguridade Social, juntamente com a Política de Saúde e a da Previdência Social. Neste sentido, discutiremos a Política Nacional de Assistência Social - PNAS, a partir da CF/ 88, pela mudança de concepção relacionada a direitos sociais que ela demarcou.

Silva (2002) coloca que a CF-88 não é isenta de contradições sendo, por vezes, excessivamente minuciosa. É, no entanto, uma constituição que traz promessas de realizações do Estado democrático de direito, abrindo-se para o futuro em busca da construção de uma sociedade justa e livre; do desenvolvimento nacional; da erradicação da pobreza e da marginalização; da redução das desigualdades regionais e sociais; e da promoção do bem-estar de todos sem discriminação da qualquer natureza. Estes são objetivos expressos no texto constitucional.

No plano legal, ficaram assim garantidos os direitos sociais e a universalização da cidadania. “(...) no Brasil, lutávamos por empreender uma mudança no Estado com ênfase na proposta de municipalização, com a descentralização do poder e a criação de direitos sociais, inclusive com a aprovação da assistência social como uma política pública” (Costa, 2006, p.148).

No entanto, conforme Arretche e Rodrigues (1999) não há dúvida de que com a CF/88 foram adotadas medidas efetivas rumo à descentralização fiscal, mas, no que se refere a uma nova distribuição de competências na prestação de serviços sociais, poucas decisões foram tomadas, até meados dos anos 1990.

A descentralização sempre significará uma divisão de poder, seja ele na esfera Federal, Estadual ou Municipal, pois representa uma aproximação do Estado com a população e o respeito ao princípio de autonomia. Enseja, portanto, estadualização e municipalização conforme afirma Jovchelovitch :

 Municipalização é a passagem de serviços e encargos que possam ser desenvolvidos mais satisfatoriamente pelos municípios. É a descentralização das ações político-administrativas com a adequada distribuição de poderes político e financeiro. É desburocratizante, participativa, não-autoritária, democrática e desconcentradora de poder (1998, p.40).

Neste processo é importante, de acordo com a autora, não confundir municipalização com prefeiturização, pois a municipalização é mais ampla que a figura do prefeito e seus assessores, ela envolve o coletivo local. Exige a partilha do poder entre governo e coletividades locais e, assim sendo, carrega a idéia de avanço democrático e de fortalecimento da cidadania dos habitantes do município.

No mesmo sentido, Nogueira (1997) igualmente comenta sobre a confusão que se estabeleceu entre descentralização, democratização e participação. Segundo o autor, a descentralização pode ser “imposta” enquanto que a participação depende de fatores histórico-sociais e de graus de amadurecimento político-ideológico e organizacional.       

Ainda de acordo com Jovchelovitch (1998), como estratégia de consolidação democrática, a descentralização e a municipalização estão sempre ligadas à idéia de participação popular e mostram, assim, que a força da cidadania está no próprio município, no qual o cidadão nasce, vive e constrói sua história. É lá no município que ele fiscaliza e pode exercitar o controle social.

Esta municipalização não pode ocorrer sem planejamento e sem infra-estrutura. Requer amadurecimento de cada município para enfrentar as novas responsabilidades e garantir maior participação política da sociedade civil, maior flexibilidade nas ações e maior capacidade de dar respostas às demandas postas pela população, necessitando, portanto, de um processo de ampla aprendizagem dos gestores das políticas e dos agentes sociais e políticos.

No que se refere às ações governamentais na área da assistência social, duas diretrizes são, particularmente, inovadoras: a descentralização político-administrativa e a participação da população, por meio de organizações representativas. “A descentralização contribui ainda para o reconhecimento das particularidades e interesses próprios do município e como possibilidade de levar serviços mais perto da população” (YASBEK, 2004, p. 16).

Deste modo, e considerando o plano como instrumento democrático, ele deve ser capaz de demonstrar esta particularidade de cada município para o Estado, assim como deve envolver a participação do Conselho de Assistência e do usuário da Política de Assistência Social, com provisão de recursos financeiros pelos Estados para sua realização.

No ano de 2004, foi aprovada a Política Nacional de Assistência Social – PNAS, onze anos após a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS. Esta lei busca incorporar as demandas presentes na sociedade brasileira no que se refere à responsabilidade política, objetivando tornar claras suas diretrizes na efetivação da assistência social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado. Tal política traduz o cumprimento das deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro de 2003, em Brasília/ DF, quando se apontou, como prioridade, a construção e implementação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, requisito essencial da LOAS para dar efetividade à assistência social como política pública. (BRASIL, 2004). 

O SUAS materializa o conteúdo da LOAS, cumprindo no tempo histórico dessa política, as exigências para a realização dos objetivos e resultados esperados que devam consagrar direitos de cidadania e inclusão social. O SUAS define e organiza os elementos essenciais e imprescindíveis à execução da política de assistência social possibilitando a normatização dos padrões nos serviços, qualidade no atendimento, indicadores de avaliação e resultado, nomenclatura dos serviços e da rede socioassistencial e, ainda, os eixos estruturantes e de subsistemas(...) ( BRASIL, 2004, p. 33).

Ainda sob a ótica da descentralização, a PNAS considera o Conselho, o Plano e o Fundo de Assistência Social como elementos fundamentais na gestão da Política Pública de Assistência Social como veremos, a seguir, no eixo estruturante do SUAS referente a “descentralização político-administrativa”.

2.                   DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Um dos instrumentos estratégicos para a descentralização das ações de assistência social baseia-se na participação popular nos espaços organizados previstos na LOAS, quais sejam, os Conselhos constituídos nas três esferas do governo: Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, Conselhos Estaduais de Assistência Social  - CEAS e Conselhos Municipais de Assistência Social – CMAS. Os Conselhos são, particularmente, importantes no âmbito dos municípios, uma vez que proporcionam um novo arranjo das instâncias deliberativas e propositivas de diretrizes e de articulação política, com o intuito de controlar e flexibilizar os processos sociais.

Nestes Conselhos, a relação entre o público e o privado se materializa pelas próprias características destes órgãos, que os apresentam como permanentes, colegiados, paritários, deliberativos, fiscalizadores, espaços de diálogo, pautando-se pelos princípios da democracia participativa e representativa (BATTINI, 1996). Discutiremos alguns dos aspectos relacionados às características dos Conselhos Municipais de Assistência Social, no que se refere aos requisitos ligados a: composição paritária, possuir caráter deliberativo, ser órgão fiscalizador, constituir-se em espaço de diálogo, e ter como princípios a democracia participativa e representativa.

Paridade: Queremos apontar nesta discussão sobre o Conselho que, apesar de ser paritário, ou seja, composto por 50% de representantes do poder público, e 50% por representantes da sociedade civil, deliberativo e fiscalizador, alguns indicadores nos levam a contestar a paridade como fator de representatividade popular. O primeiro diz respeito a sua composição que nem sempre é paritária, se considerarmos que, no município, o prefeito pode ter influência sobre a gestão das entidades não governamentais e indicar de forma não ostensiva o nome do representante de determinada entidade não governamental no Conselho. Outro indicador advém do fato de que o município pode ter um funcionário público concursado como integrante da diretoria de entidade não governamental e, nesta última categoria, ser considerado apto a participar do Conselho.

Deliberativo: O segundo aspecto a ser considerado diz respeito ao fato de que muitos Conselhos não são deliberativos, mas apenas consultivos, pois o órgão gestor, a mando do prefeito, já vem com as decisões tomadas. Desta forma, o Conselho acaba não decidindo e tampouco fiscalizando, pois não se sente responsável por tal tarefa. Cabe ainda dizer que, muitas vezes, aquele conselheiro que se manifesta contra o poder vigente, pode vir a ser estigmatizado e perseguido politicamente, o que faz presente um fator, ainda que velado, de coerção política.

Fiscalizador: O terceiro aspecto se refere ao fato de que o mesmo conselheiro pode fazer parte de vários outros Conselhos existentes no município e, muitas vezes, não tem tempo, perde-se com as datas em meio a tantas reuniões e acaba por não comparecer a elas. A reunião, para ser realizada, deve ter um quorum mínimo de conselheiros que nem sempre é alcançado. O presidente do conselho, então, acaba por fazer a ata e levá-la até à casa dos conselheiros que faltaram à reunião para colher suas assinaturas, causando a falsa impressão de que aquele Conselho está em pleno e regular funcionamento.

Espaço de diálogo: O quarto aspecto diz respeito à elaboração dos Planos Municipais de Assistência Social. O Plano Municipal de Assistência Social deve garantir o envolvimento das entidades e organizações da sociedade civil em todas as suas etapas, inclusive, privilegiando a participação de organizações populares e associações coletivas de usuários, tradicionalmente excluídas de representação nas decisões desta política. Tal envolvimento, na elaboração do Plano, deveria ser controlado por alguma instância do governo, caso contrário tornar-se-á mais um documento de arquivo, conforme identificado por Sposati (2006, p. 108), “Os planos (pouco ou nada discutidos) não foram também controlados pelos estados ou pela União como forma de registro e acompanhamento entre previsto e realizado”.

Desta forma, os Conselhos Municipais e o processo de elaboração dos planos, a partir das situações acima mencionadas, acabam por não se constituir em espaços democráticos de proposições e avaliações da política pública, pois estas têm que ser propostas e validadas pela soberania popular e não podem ser legitimadas dentro de um Estado tecnocrata. Aqui, conforme o pensamento habermasiano, torna-se necessário diferenciar dois tipos de poder: o poder produzido comunicativamente e o poder empregado administrativamente. Veremos que é o segundo tipo de poder, o utilizado nas situações descritas.

(...) Sua formulação remete à discussão sobre a estrutura do poder político no Estado de Direito democrático, para cuja análise se estabelece uma diferenciação entre poder produzido comunicativamente e poder empregado administrativamente. Esta tensão estrutural na esfera pública se constitui no entrecruzamento de dois processos dialeticamente concorrentes e opostos: (a) a produção comunicativa do poder legítimo que, por um lado, desenvolve-se em processos argumentativos de deliberação pública e, por outro, vincula-se ao sentido emancipatório da radicalidade democrática que constitui a sociedade civil como instância deliberativa e legitimadora do poder político, onde os cidadãos são sujeitos de ação capazes de exercer solidariamente seus direitos subjetivos públicos relativos à cidadania democrática; (b) e a obtenção da legitimação através do sistema político (esfera pública política), no qual o poder administrativo se torna reflexivo, isto é, a vontade e a opinião geradas comunicativamente são positivadas, na forma de Direito, através das instituições estruturadas no e pelo Estado, realimentando-se o ciclo de legitimação do sistema. (GARCIA, 2007, p. 13)

Democracia participativa: A participação à qual nos referimos é aquela que, segundo Dallari (1984, p. 84), “influi de algum modo nas decisões políticas consideradas fundamentais”. Falamos de participação efetiva, no sentido de fazer valer a vontade de quem participa, muito diferente de práticas participativas que reúnem o povo somente para comunicar o que foi decidido. Referimo-nos aqui a espaços democráticos de participação.

No entanto, cabe ressaltar que muitas estratégias, tidas como participativas, não podem ser, desta maneira, consideradas. A fala abaixo ilustra esta situação, no nível mais amplo.

As estratégias partipacionistas, por si só, não são portadoras de capacidade transformadora, até porque encontram uma confortável acolhida por parte das agências burocráticas estatais e dos organismos multilaterais que se ocupam de influir na orientação e composição do gasto social público dos países latino-americanos, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial. (PAIVA, 2006, p.8)

Neste sentido, é importante citar a contribuição do pensamento habermasiano no que se refere à participação democrática, cotejado por Garcia (2007, p.1 ):

Contempla o implemento de procedimentos racionais, discursivos, participativos e pluralistas, que permitam aos sujeitos, nas demandas sociais e no enfrentamento das conflitualidades emergentes, desenvolver mecanismos de coordenação da ação social com base nos princípios ético-normativos da racionalidade comunicativa, resgatando e ampliando os espaços interativos de comunicação pública, potencialmente democráticos, livres do imperativos sistêmicos, isto é, dos controles burocráticos do Estado e das imposições econômicas do mercado.

De acordo com Chaves (1988), Habermas propõe um modelo de democracia discursiva, mediada linguisticamente pela fala, por meio da qual ele acredita:

Na possibilidade de formas democráticas de convivência social, garantindo à sociedade civil o direito de decisão no que tange a regulamentação e controle do Estado sem deixar de considerar a possibilidade de o Estado ser influenciado pela ganância do capital, tendência humana, sob a justificativa de redistribuição de renda. Habermas acredita, também, que a linguagem é uma tendência humana e, pela comunicabilidade, seu elemento peculiar, seja possível chegar ao entendimento, superando os interesses pessoais e a ganância. (CHAVES, 1998, p. 193)

O Plano Municipal de Assistência Social contempla um conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios oferecidos pela assistência social e em cada um dos setores das demais políticas sociais públicas. Neste sentido, quanto mais democrático e participativo for o processo de elaboração do Plano Municipal de Assistência Social, mais coesão e apoio contarão para sua execução. Tal elaboração, no entanto, deve se pautar no diagnóstico social de cada município, a fim de se visualizar os indicadores de vulnerabilidade social daquela realidade, assim como envolver a participação do Conselho Municipal e do usuário da política.

Desta forma, o Plano Municipal de Assistência Social é um instrumento democrático fundamental para se construir uma política planejada, democrática e efetiva direcionada aos problemas da pobreza e da exclusão social. Ele serve de parâmetro para incrementar o processo de democracia e como mecanismo para viabilizar a inserção da assistência social no sistema de planejamento global do município e nos sistemas de planejamento tanto no nível estadual quanto federal.

Democracia representativa: Pode, no entanto, acontecer dos planos serem elaborados pelo órgão gestor, apesar de ser sua atribuição designar uma equipe técnica qualificada para elaborá-los. Os planos devem ser elaborados com base nas prioridades, diretrizes e estratégias apontadas no estudo da situação social e deliberadas pela Conferência Municipal de Assistência Social, oportunidade na qual a discussão é amplamente partilhada pelos segmentos envolvidos. Pois planejar participativamente é estruturar as ações com propostas, objetivos e formas de aplicação definidas claramente e com o entendimento e participação efetiva do grupo que executará, assim como dos usuários dos serviços. (OLIVEIRA, 1999). A elaboração do plano sem esta condição, ou seja, nas situações nas quais ele é elaborado pelo órgão gestor, sem a sustentação de uma equipe técnica competente, pode levar ao seu “engavetamento”, após sua suposta aprovação pelo Conselho. Tal plano só será lembrado no ano seguinte quando for solicitada novamente a sua elaboração, o que o torna muito distante de ser um instrumento que possibilite à população, a implementação de políticas públicas de inclusão social e de combate a pobreza.

Conforme o pensamento de Habermas, uma vez que as decisões constantes dos planos não possibilitam a discussão com os concernidos da Política Social, ele não pode ser considerado um instrumento democrático, pois permaneceu apenas no nível administrativo que assumiu sua deliberação sem ser este seu papel. Seu papel deve ser subsidiário e, a nosso ver, um poder subsumido pelo outro deixa de ser democrático.

A prática de elaboração dos planos deve possibilitar o envolvimento dos usuários, dos concernidos da política, isso somente é possível através de uma ação comunicativa que, conforme Habermas, tem como objetivo fundamental "assegurar o entendimento de todos, esclarecendo os diversos pontos de vista" (HERMANN, 1997, P.128)..

Segundo a autora,

(...) A prática comunicativa tem, de forma imanente, a possibilidade de que os participantes entrem num processo argumentativo, apresentem boas razões e examinem criticamente a verdade dos enunciados, a retidão das ações e normas e a autenticidade das manifestações expressivas.  Se há contestação das mesmas, é possível reiniciar o processo argumentativo até que o consenso venha a ser obtido. Como tudo que é apresentado é passível de crítica, esse processo permite que se identifiquem erros e que se aprenda com eles. O consenso só é possível de ser estabelecido porque ele se apóia no reconhecimento intersubjetivo de pretensões de validade suscetíveis de crítica. (HERMANN, 1997, p. 127).

A prática da elaboração dos Planos Municipais de Assistência Social, constatada pela pesquisa, demonstra quão pouco participativos são estes planos, fato que compromete as bases do que deveria ser uma democracia representativa.

Dentre os municípios pesquisados, constatou-se que 100% tiveram seus planos elaborados pelo assistente social; 90% não possuem diagnóstico social realizado pelo município, do que se conclui que 90% dos assistentes sociais preencheram os dados do plano/2007 por meio de dados aproximados ou os deixaram sem resposta; 100% não contaram com a participação do usuário; em 90% deles, a participação do Conselho Municipal foi apenas na reunião de aprovação do plano e em 10% deles o Conselho sequer tomou conhecimento do Plano Municipal de Assistência Social, pois não se reuniu para aprová-lo.

Ainda com relação ao Plano Municipal de Assistência Social, podemos apontar, como uma de suas principais fragilidades, os critérios utilizados para mensuração da pobreza. Esta tem sido tratada como tema relevante nos debates atuais, devido a sua proliferação e acirramento em todas as regiões do país, tanto na zona rural quanto urbana e, em escala mundial, cujo agravamento se intensifica quando os ideais neoliberais entram em cena. Existem inúmeras definições do que vem a ser pobreza, no entanto, ela aparece usualmente vinculada ao critério da renda, ou seja, a um valor monetário.

Segundo Soares (2003), este conceito foi instrumentalizado com o objetivo de quantificar o tamanho da pobreza em determinada população, mas está longe de ser o único.       

Os estudos internacionais mais conhecidos a respeito definem como pobres aqueles que recebem abaixo de um valor (a “linha da pobreza”) suficiente para pagar um conjunto de necessidades definidas como básicas ( alimentação, vestuário, habitação, transporte etc.) e como indigentes ( ou miseráveis) aqueles que recebem abaixo de um valor ( “linha de indigência”) suficiente para comprar apenas uma cesta básica de alimentos. (SOARES, 2003, p. 43)

A autora complementa que mensurar a pobreza somente pelo critério da renda reduz a complexidade do tema diante dos inúmeros componentes sociais presentes na conjuntura atual. Alguns problemas não levados em consideração nas mensurações de uma suposta redução da pobreza, considerando-se apenas a renda, são, por ela, apontados.  

Fatores como redução do tamanho das famílias e a incorporação de um número crescente de familiares no mercado de trabalho, além da crescente participação dos idosos que ainda contam com benefícios previdenciários, contribuindo para o aumento da renda familiar. (SOARES, 2003, p. 44)

Além da necessidade básica de se alimentar, existem outras necessidades básicas imprescindíveis para a sobrevivência das pessoas, cuja ausência pode ser tomada como indicadores de vulnerabilidade social: moradia; abastecimento de água; energia elétrica; oferta de serviços sociais públicos; educação; escoamento sanitário, entre outras.

Vários outros autores apontam outros indicadores importantes para a mensuração da pobreza, que não apenas a renda. Kayano (2002) apresenta o Índice de Desenvolvimento Humano - IDH, um indicador composto, criado nos anos 90 que incorpora o PIB per capita e mais dois indicadores: longevidade e nível educacional. Sen (2000) coloca que a pobreza deve ser vista como privação de liberdades básicas, tais como, fome, acesso aos serviços de saúde, saneamento básico, água tratada, desigualdade entre mulheres e homens, ausência de liberdade política, direitos civis básicos, dentre outras e não meramente como baixo nível de renda. Soares (2003) demonstra que também é considerado pobre aquele que possui um conjunto de necessidades básicas insatisfeitas - NBI, cujos indicadores assentam-se na densidade de pessoas por dormitório; no domicílio do tipo rústico; no abastecimento de água não proveniente de rede geral; na ausência de canalização interna; na falta de esgotamento sanitário; no número de crianças de sete a onze anos que não freqüentam escola.

Em que pese a profusão de indicadores para mensuração da pobreza, lamentavelmente, eles não são levados em consideração no momento da elaboração dos planos, o que faz com que os dados por eles apresentados não reflitam a realidade social dos municípios. Como dito acima, eles não são elaborados com base no diagnóstico municipal, não contam com a participação do usuário e tampouco com a do Conselho.  A nosso ver, tal situação faz dos planos, objetos inadequados e frágeis, como instrumentos de referência dos Estados para a proposição de ações voltadas ao combate à pobreza e à reversão de índices de vulnerabilidade social das famílias brasileiras.

Outro instrumento considerado pela PNAS, sob a ótica da descentralização, como elemento fundamental na gestão da Política Pública de Assistência Social, diz respeito ao Fundo de Assistência Social.

O financiamento da assistência social, como prevê a LOAS, deve ser alocado no Fundo de Assistência Social, para que os Conselheiros deliberem sobre a sua aplicação, a partir das prioridades elencadas nos planos.

Considerando a diretriz da descentralização e, em consonância com o pressuposto de co-financiamento, a rede da Política de Assistência Social composta por serviços, programas, projetos e benefícios componentes do SUAS, deve contar com a previsão de recursos das três esferas de governo. No entanto, o financiamento da Política de Assistência Social brasileira, como reconhecido pela  própria PNAS, e sua execução, tradicionalmente, se caracterizam por práticas centralizadoras, genéricas e segmentadas, de modo que os atendimentos são, muitas vezes, pontuais e, mesmo paralelos, direcionados a programas que, em muitos casos, encontram-se distantes das necessidades estaduais, regionais e municipais. Soma-se a isso o fato de que grande parte dos fundos municipais foi criada e regulamentada apenas para cumprir protocolo, ou seja, com a única finalidade de receber recursos da União. O co-financiamento do Estado e Municípios mantém-se no nível da legislação, o que indica seu não cumprimento. Conforme a PNAS “a esfera estadual é a esfera governamental que menos repassa recursos e, até o momento, todos os recursos da esfera federal são repassados para ações definidas nacionalmente” (BRASIL, 2004, p. 24).

Segundo Brant de Carvalho (2005, p.5), “o papel dos estados está claramente subsumido e secundarizado no SUAS”. A PNAS prevê que a efetivação do SUAS dar-se-á nas três esferas de governo, o que indica que o protagonismo dos Estados deveria aparecer em algum momento. Paiva (2006) complementa: 

Há que enfrentar, para efetiva implantação do SUAS, a construção de condições necessárias à que suplante a lógica da precarização e da minimização orçamentária, o que requer a superação da inflexão economicista em outra lógica também conhecida: que reduz direitos à disponibilidade de caixa, resultante das opções políticas e das decisões de cúpula a respeito da distribuição do fundo público. (PAIVA, 2006, p.9)

Ao longo dos treze anos de promulgação da LOAS, algumas bandeiras têm sido levantadas em prol do Financiamento da Assistência Social, buscando-se a vinculação constitucional de um percentual de 5% de recursos para o financiamento desta política nas três esferas de governo. Tal percentual, até a presente data, ainda não consta de lei federal, mesmo que muitos municípios já destinem esse percentual ou até o ultrapassem para utilização na assistência social.  Queremos destacar que este percentual, já assegurado em alguns municípios, e a ser assegurado em outros, deve ser alocado nos respectivos Fundos Municipais de Assistência Social, para que os Conselheiros deliberem sobre a sua aplicação e possam acompanhá-la. No entanto, em muitos municípios da região pesquisada, quem, de fato, gestiona o recurso destinado à política de assistência social é o executivo municipal, o que contradiz frontalmente a perspectiva proposta pelo SUAS. Conforme Sposati (2006) esta situação, igualmente, ocorre em outros municípios.

Os fundos, em grande parte, com destinação simbólica de recursos, atuaram mais como formalidade institucional para obter transferência de recursos federais. Não é prática corrente ainda colocar os recursos da assistência social nos fundos. (SPOSATI, 2006, p. 108)

A partir dos dados acima expostos, cremos poder afirmar que, ao olhar para os municípios de pequeno porte I - vale lembrar que, segundo a PNAS, os municípios de pequeno porte I (até 20.000 habitantes) representam 73% dos municípios brasileiros, ou seja, a grande maioria caracteriza-se como de pequeno porte - a prática tem nos mostrado que: a) o orçamento da Secretaria Municipal de Assistência Social não é gerido pelo gestor; b) o Conselho Municipal não delibera sobre a destinação destes recursos que deveriam estar alocados nos fundos; c) as famílias vulnerabilizadas são atendidas pelo prefeito ou seu assessor e, desta forma, o recebimento ou não do benefício fica na dependência do usuário saber usar um discurso que convença/comova o prefeito ou seu assessor para ser atendido em sua solicitação.

O que tem predominado no nosso país, de acordo com Brant de Carvalho (2006), não é a descentralização, mas sim a centralização de uma cultura política. Tal prática é reconhecida pela Norma Operacional Básica/2005. 

Impera no país uma cultura política fortemente centralizadora que a NOB/2005 confirma. Essa cultura impede uma real descentralização e municipalização da política pública de assistência social. Na prática, os municípios não conseguem converter políticas/programas/recursos federais em políticas municipais calcadas em suas prioridades, particularidades e demandas locais. Exemplo mais gritante deste fato está no próprio programa bolsa-família, em que os municípios não se apropriaram deste programa pra convertê-lo e inscrevê-lo em políticas locais de redução efetiva da pobreza resultando, no mais das vezes, em medida apenas compensatória. (2006, P.126)

Conforme a autora, os pequenos municípios, em sua maioria, carecem de recursos próprios para dar conta de políticas locais de desenvolvimento. São municípios totalmente dependentes de transferências do Fundo de Participação dos Municípios – FPM e de outras transferências federais e estaduais.

Se estamos construindo um Sistema Único de Assistência Social, nos moldes do Sistema Único de Saúde – SUS, há que se ter um percentual de recursos financeiros destinado ao fundo proveniente de cada uma das três esferas de governo, constante em Lei Federal. Caso contrário, de nada adianta elaborar planos, ou formar Conselhos, sem a garantia de recursos financeiros para operacionalizá-los.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme a discussão apresentada, pode ser observado que os planos de ação são instrumentos que não têm possibilitado espaços comunicativos entre o gestor social, o conselheiro e o usuário da política. Em sendo assim, os referidos planos não possuem elementos que levem à participação democrática, no sentido de apresentarem-se livres de coerções mediadas pelo poder, uma vez que tecnocráticos, pois elaborados por agentes do poder administrativo e por órgãos do Estado. Os Planos Municipais de Assistência Social, apesar de seu grande potencial gerador de espaços participativos, tanto na sua elaboração, como na sua execução e avaliação, não podem, entretanto, serem considerados instrumentos democráticos.

Se os resultados obtidos por esta pesquisa - de que os planos não retratam a situação social dos municípios e são, mesmo assim, informados ao Estado – puderem ser generalizados para demais municípios de pequeno porte, corre-se os riscos abaixo relacionados.

·         As políticas públicas continuarão a ser políticas de governo e não de Estado;

·         Os usuários da política social permanecerão objetos e não sujeitos das ações da Política de Assistência Social;

·         As respostas das ações Federais, Estaduais e Municipais não conseguirão reverter os indicadores de vulnerabilidade e risco social dos usuários da Política de Assistência Social;

·         Os Planos Municipais não poderão servir de parâmetros de mensuração dos indicadores de vulnerabilidade para a proposição de ações nas três esferas de governo;

·          O processo de implementação do SUAS, no que se refere à descentralização político-administrativa e aos princípios democráticos de participação popular, que contam com a atuação dos Conselhos na elaboração dos Planos e na deliberação dos Fundos de Assistência Social, restará muito longe de sua fase de consolidação.

 

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[i] A pesquisa foi realizada pela mestranda Vanuza Vieira Marini Salles, no mês de maio/2007, com os assistentes sociais de dez municípios  pertencentes ao Escritório da Secretaria de Estado do Trabalho e Promoção Social -SETP, localizado em Ivaiporã- Pr.

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